Конфликт интересов

§Что такое конфликт интересов

Конфликт интересов возникает тогда, когда человек должен принять решение от имени других, но сам лично заинтересован в его исходе. У него две обязанности, которые тянут в разные стороны: обязанность перед теми, чьим доверием он облечен, и естественное стремление позаботиться о себе.

Право давно выработало простой ответ на эту ситуацию. Судья не рассматривает дело, в котором участвует его родственник. Аудитор не проверяет компанию, в которой у него есть доля. Член совета директоров не голосует по сделке, где выгоду получает он сам. Депутат во многих странах не может одновременно занимать должность в правительстве, которое он призван контролировать. Ещё римское право сформулировало этот принцип коротко: никто не может быть судьей в собственном деле.

Во всех этих случаях человека не обвиняют в нечестности. Его просто отстраняют от одного конкретного решения, пока длится его заинтересованность. Он остается полноправным членом общества, сохраняет все прочие права и может участвовать во всех других решениях. Отстранение касается только того вопроса, где его интерес и его обязанность вступают в противоречие.

Удивительно, что этот принцип, соблюдаемый повсюду — в судах, в корпорациях, в парламентах, — не применяется к самому важному решению в демократическом государстве: к выборам власти.

§Прямой и косвенный конфликт интересов

Конфликт интересов бывает двух видов, и оба присутствуют в отношениях между государственным служащим и выборами.

Прямой конфликт возникает тогда, когда исход решения непосредственно затрагивает положение того, кто его принимает. На выборах это случается постоянно. Одна партия обещает повысить оклады в бюджетной сфере, другая — сократить аппарат управления. Одна обещает сохранить ведомство, другая — упразднить его. Государственный служащий, выбирая между ними, выбирает в том числе между своей прибавкой и своим увольнением.

Косвенный конфликт тоньше, но не менее действен. Даже там, где выборы не касаются жалованья напрямую, у человека, живущего на средства государства, есть общий интерес: чтобы государство было большим, богатым и щедрым. Чем больше бюджет, тем прочнее его положение. Чем шире круг задач государства, тем нужнее его служба. Этот интерес не обязательно осознается, но он постоянно присутствует в том, как человек смотрит на политические предложения.

Есть и третья форма, которую хорошо знают на постсоветском пространстве: зависимость от начальства. Там, где служащий подчинен руководителю, а руководитель подчинен правящей власти, выборы легко превращаются в проверку лояльности. Международные наблюдатели не раз фиксировали на выборах в разных странах давление на работников бюджетной сферы — учителей, врачей, служащих администраций, — которых обязывали голосовать «правильно» и приводить на участки других. В политическом языке для этого явления даже появилось особое название: административный ресурс. Его существование — лучшее доказательство того, что зависимость от государства превращается в голоса не только в теории.

§Замкнутый круг

Конфликт интересов на выборах опасен не только тем, что искажает отдельное решение. Он создаёт круг, который сам себя усиливает.

Представим, как он работает. Государство расширяется и нанимает новых служащих. Каждый новый служащий — избиратель, заинтересованный в сохранении и расширении государства. На следующих выборах эти избиратели поддерживают тех, кто обещает государство сохранить и расширить. Победившая власть нанимает новых служащих. Круг замыкается.

В таком круге нет злого умысла. Каждое отдельное решение может быть разумным: нужны ещё учителя, еще врачи, ещё инспекторы. Но в сумме возникает механизм, при котором государство постепенно приобретает всё более прочную опору среди собственных избирателей. Чем дальше, тем труднее предложить обществу иной путь, потому что всё большая часть избирателей материально заинтересована в том, чтобы путь не менялся.

Демократия была задумана как способ, которым общество контролирует государство. Замкнутый круг незаметно переворачивает это отношение: государство начинает формировать общество, которое его избирает.

§Дуализм государственного служащего

Государственный служащий живет в двух ролях одновременно. Как гражданин он должен судить о том, хорошо ли управляется страна, разумно ли тратятся общие деньги, не слишком ли разросся аппарат, заслуживает ли власть доверия. Как работник он заинтересован в том, чтобы его учреждение было сохранено, его должность — защищена, его жалованье — увеличено.

В большинстве вопросов эти роли не сталкиваются. Но выборы — это как раз тот момент, когда они сталкиваются неизбежно. Ведь выборы решают именно то, что касается служащего как работника: кто будет распоряжаться государством, сколько на него будет потрачено, каким оно будет.

Представим врача государственной больницы. Как гражданин он, возможно, считает, что здравоохранение в стране устроено плохо и нуждается в глубокой реформе, которая может сократить его больницу. Как работник он знает, что такая реформа может стоить ему места. Мы не знаем, какая роль в нём победит, когда он будет голосовать. Он сам может этого не знать. Именно в этом и состоит проблема.

§Может ли зависимый от государства гражданин избирать власть?

Этот вопрос не нов. Задолго до нас его задавали парламенты и законодатели, и несколько раз отвечали на него отрицательно.

В Англии в 1782 году был принят закон, лишивший права голоса чиновников, собиравших таможенные пошлины, акцизы и другие государственные сборы. Основание было высказано открыто: правительство использовало голоса своих служащих, чтобы обеспечивать победу нужным кандидатам. Право голоса этим чиновникам вернули лишь в 1868 году. На протяжении большей части XIX века в Великобритании не голосовали и полицейские; их избирательное право было восстановлено только законом 1887 года.

Во Франции с 1872 по 1945 год не голосовали военные. Армию того времени называли «Великой немой»: она должна была служить государству, не вмешиваясь в выбор того, кто государством управляет. В Колумбии этот принцип действует до сих пор: Конституция 1991 года прямо запрещает военным и полицейским голосовать, пока они находятся на действительной службе.

Во многих демократиях существуют и более мягкие ограничения того же рода: государственным служащим запрещено участвовать в предвыборной агитации, занимать партийные должности, совмещать службу с депутатским мандатом. Все эти правила исходят из одной и той же мысли: служба государству и участие в борьбе за власть над государством несовместимы.

Амистократия не изобретает этот принцип. Она лишь последовательно доводит его до конца. Если военного, полицейского и сборщика налогов отстраняли от выборов из-за их зависимости от власти, то возникает законный вопрос: почему это не касается всех, кто находится в той же зависимости?

§Капитал и политическая независимость

Есть ещё одна сторона этого вопроса, которую особенно ясно видят народы, пережившие смену экономического строя.

В государствах с плановой экономикой, где государство владело почти всеми средствами производства, почти каждый гражданин был его работником. Завод, колхоз, школа, больница, магазин — всё принадлежало государству, и всякое жалованье приходило из одного источника. В таком обществе политическая независимость была невозможна в принципе: у гражданина не было места, где он мог бы стоять вне государства и судить о нём со стороны. Неудивительно, что там же господствовала одна партия. Когда весь народ служит одному нанимателю, выбор между нанимателями теряет смысл.

Переход к рыночной экономике и многопартийной системе изменил это положение. Возник частный сектор, а вместе с ним и то, чего прежде не было: миллионы граждан, чьё существование не зависит от государственной казны. Предприниматель, работник частной фирмы, фермер, ремесленник впервые получили экономическую почву для политической независимости. Многопартийность стала возможной не только потому, что её разрешили законы, но и потому, что появились люди, способные голосовать не за своего нанимателя.

Отсюда следует важный вывод. Политическая независимость гражданина имеет материальную основу, и эта основа — существование экономической жизни, не подчиненной государству. Чем шире эта жизнь, тем шире круг независимых избирателей. Амистократия поэтому возможна только в обществе, где частная экономическая деятельность свободна и развита. И в то же время она защищает такое общество, не позволяя государству постепенно вернуть себе ту всеобщую зависимость, от которой общество однажды освободилось.

Здесь нужна оговорка, к которой мы вернемся в девятой главе. Экономическая независимость от государства не означает богатства, и независимость от казны не должна смениться зависимостью от крупного капитала. Амистократия отстраняет от выборов государственную зависимость не для того, чтобы отдать их во власть денег.

§Утверждение о человеке и утверждение о структуре

Теперь необходимо сказать самое важное — то, без чего вся эта глава может быть понята неверно.

Есть два вида утверждений. Утверждение о человеке говорит: этот человек нечестен, он голосует корыстно, ему нельзя доверять. Утверждение о структуре говорит: этот человек находится в положении, где его интерес и его обязанность расходятся, и поэтому система не может полагаться на его беспристрастность, каким бы честным он ни был.

Амистократия делает только утверждения второго рода. Она ничего не говорит о нравственных качествах государственных служащих. Среди них, как и среди всех людей, есть честные и нечестные, и нет никаких оснований считать, что нечестных среди них больше. Вопрос не в том, каковы люди, а в том, каково их положение.

Почему этого достаточно? По трём причинам.

Первая: намерения невозможно проверить. Никто не может заглянуть в душу избирателя и узнать, голосует ли он как гражданин или как работник. Поэтому право и не пытается судить о намерениях. Оно судит о положении. Судью отстраняют от дела его брата не потому, что доказали его пристрастность, а потому, что ее невозможно исключить.

Вторая: масштаб меняет смысл. Один служащий, даже если бы голосовал только ради своего жалованья, ничего бы не решил. Но когда таких избирателей сотни тысяч и все они связаны одним общим интересом, небольшой перекос в каждом отдельном решении превращается в устойчивое смещение всей системы. Структура действует через совокупность, а не через отдельного человека.

Третья: доверие к выборам важнее самих выборов. Власть законна не только тогда, когда она избрана честно, но и тогда, когда общество уверено, что её избрали честно. Там, где значительная часть избирателей голосует о собственном жалованье, у остальных граждан всегда будет основание сомневаться в беспристрастности результата. Устранить это сомнение можно, только устранив его причину.

Итак, мы пришли к ответу на вопрос, поставленный в начале книги. Гражданин, получающий жалованье от государства, может быть честным, умным и преданным общему благу, но на выборах государственной власти он находится в конфликте интересов. Это не его вина и не его порок. Это свойство его положения.

Демократия давно признала этот принцип там, где речь шла о судьях, аудиторах, депутатах, военных и сборщиках налогов. Она не решалась признать его там, где он касается миллионов. Амистократия делает этот шаг. Она не отнимает у служащего его гражданства, его достоинства и его прав, а лишь освобождает выборы от того единственного интереса, который выборы не должны представлять: интереса государства в самом себе.

На этом завершается первая часть книги. Мы показали, что проблема существует. Во второй части мы покажем, как её решить.